Pesquisa e comentários por Fernando Abelha

A Revista Ferroviária, em sua edição setembro/outubro de 2018, publica entrevista com o professor Sandro Cabral, coordenador do mestrado de Políticas Públicas do Insper, em que aborda a implementação das PPPs e sua importância para solucionar o gargalo existente hoje nas ferrovias, notadamente, após os processos de concessões, ao adotar modelo que prioriza as cargas próprias em detrimento das cargas gerais.

Quanto as exigências para o sucesso das PPPs, são indispensáveis duas coisas: “competência e instituições. Precisamos ter quem assegure as regras do jogo e pessoas que interajam de forma republicana. O caso do Metrô de Salvador é interessantíssimo, que merece ser colocado como um arranjo atrativo. Lá conseguiu-se construir num prazo relativamente curto, um sistema que gerou um baita benefício para a população.” Exemplifica.

Eis a íntegra da entrevista:

Revista Ferroviária – O senhor poderia nos dar um breve histórico das Parcerias Público-Privadas (PPPs) na área de infraestrutura de transportes no Brasil?

Sandro Cabral – Nos anos de 1990 começamos a ver alguns movimentos do governo para aumentar a participação do setor privado na economia. Em 1995, foi aprovada a Lei de Concessões (8.987/95), que passou a dispor sobre o regime de concessões e permissão da prestação de serviços públicos. No caso específico do setor ferroviário, foi iniciado o processo de concessões das ferrovias de carga, ou seja, da infraestrutura já existente. A questão que se deu após o período de concessões foi no que tange à viabilização de novos projetos, ou seja, à infraestrutura não existente. Era inviável conceder para o setor privado projetos que dependiam de um alto volume de investimentos, que simplesmente não fechava a conta de despesa/ receita. Foi aí que surgiu a necessidade de uma legislação que possibilitasse contar com aportes públicos e privados para expansão e construção de novos projetos. As PPPs surgiram em meio a essa questão, trazendo uma nova forma de compartilhamento de riscos, de receitas e de despesas para viabilizar novos projetos.

RF – A partir daí, surge uma lei no Brasil para regulamentar esse novo modelo de parceria…

SC – Isso mesmo. Em dezembro 2004, o governo federal sancionou a Lei 11.079/2004, que estruturou o arranjo institucional das parcerias público-privadas, incluindo mecanismos tanto de atração do interesse privado como de controle dos riscos ao caixa público. Então temos as parcerias público-privadas que emergem numa maneira de estimular o investimento privado. A lei é interessante porque permite o compartilhamento de riscos, a bonificação e a penalização também, em função do resultado. Com o resultado obtido, o poder público pode penalizar o ator privado e dar um desconto nas contraprestações sob responsabilidade do governo. Isso porque tem certos empreendimentos que não são autossustentáveis, no caso de metrô, em que é preciso um compartilhamento de riscos por parte do governo, porque muitas vezes com o que se arrecada com a tarifa não é suficiente para cobrir os custos de construção a curto e médio prazos. A contrapartida dada pelo governo pode ser modulada para baixo ou para cima, dependendo da questão do desempenho do ator privado.

RF – No Brasil, concessão e PPP são conceitos distintos. Quais são as principais diferenças entre um e outro?

SC – Na verdade, legalmente são dois estatutos jurídicos diferentes. Para mim e para a definição europeia, qualquer tipo de participação privada, de interação público-privada, você pode classificar como uma PPP. Então, está incluída aí até mesmo a terceirização, em que uma empresa privada atua dentro de uma empresa pública, via Lei 8.666. A diferença desses termos aqui no Brasil, a tradição, é de chamar PPP só aquilo que é regido pela lei de PPPs. Mas lá fora, por exemplo, uma concessão pode ser encarada como uma parceria público- privada, em que o ator privado não foi responsável pela construção, mas é responsável pela operação do ativo. Então depende de como você quer chamar, eu particularmente acabei de finalizar um paper internacional em que eu trato como sinônimos concessões e PPPs, porque a rigor você pode imaginar que qualquer tipo de interação público-privada é uma parceria público-privada, em que entes públicos e privados se juntam e fazem esse tipo de acordo com maior ou menor grau de interferência e com finalidades específicas. Mas no Brasil existe essa distinção.

RF – A legislação de cada modelo é diferente uma da outra…

SC – São leis e estatutos diferentes. Uma parceria pública-privada pressupõe-se o quê? Uma interação entre os atores público e privado, com a finalidade de prover um bem ou um serviço que vai beneficiar uma parcela da população. O conceito que eu gosto de usar para PPP é todo aquele arranjo em que direito de propriedade e direito de decisão são compartilhados entre o ente público e o ente privado. A grosso modo, na privatização o direito de propriedade é repassado para o ente privado. Já na concessão, o governo repassa um bem ou serviço para o ator privado, por um tempo determinado em contrato. Há vários modelos de contrato para concessão, incluindo aí o pagamento de outorga, tarifas competitivas etc.

RF – Quantos contratos de PPPs foram implementados no Brasil desde a promulgação da lei, em 2004, que trata especificamente sobre esse tema?

SC – Temos no Brasil por volta de 110 contratos de PPPs assinados ou que vêm sendo implementados no país.

RF – A Linha 4-Amarela, do Metrô de São Paulo, ficou conhecida como a primeira PPP do Brasil. De lá para cá, o país evoluiu em termos de legislação e modelo de contrato?

SC – A Linha 4-Amarela foi um marco na história da PPP no Brasil. Trata-se de um contrato em que a participação privada ficou circunscrita apenas à operação da linha, já que a parte da construção foi feita dentro do modelo tradicional de compras públicas. Bom, primeiramente o que ganhamos ao longo do tempo foi conhecimento. O governo aprendeu como fazer, o governo aprendeu como controlar, e aí houve até muita polêmica no que diz respeito a excessos dos órgãos de controle, mas se aprendeu muita coisa por parte do governo e se aprendeu do lado do setor privado também. O que houve foi uma mudança de paradigma nesse período. Imagine só para uma construtora, que sai do paradigma de fazer obra por um preço fixo para o de prestar serviço de longo prazo, é preciso adaptar as estruturas. Então, o conhecimento vai sendo gerado e uma nova gama de arranjos com soluções cada vez mais criativas vão sendo criadas, sobretudo a questão do fundo garantidor, que é aquele que vai garantir a viabilidade do setor privado.

RF – No setor ferroviário brasileiro, quais são os principais exemplos de PPPs?

SC – No caso de Metrô de São Paulo, por exemplo, a primeira PPP de metrô que teve que foi a da Linha 4-Amarela. Em Salvador, temos um exemplo interessante de contrato, que cobre tanto a construção quanto a operação pelo ente privado. E aí a questão do aprendizado é importante, porque ao longo do tempo o governo aprende a colocar os incentivos adequados para o setor privado. Então, um incentivo interessante para a PPP do Metrô de Salvador foi a questão de o governo começar a pagar contraprestação, ou seja, remunerar o ator privado pela construção, somente após a conclusão de um determinado trecho, que no caso de Salvador, foi quando o metrô chegasse até o Aeroporto. Somente depois que o metrô chegou ao aeroporto que as contraprestações começaram a ser pagas pelo estado. E, nesse caso, gerou um incentivo para que o ator privado não enrolasse a obra, entregasse as estações o mais rápido possível, e fizesse a obra o quanto antes para começar a receber. Acho que o governo está aprendendo como colocar os melhores incentivos para que o privado dê os seus melhores esforços, e esses melhores esforços sejam revertidos para a população.

RF – E no caso da Linha 4-Amarela, foi uma PPP que onerou demais o setor público por conta dessa questão de o estado ter sido responsável por 100% dos custos das obras?

SC – Você pode me perguntar, teria sido melhor o setor privado ter feito a construção para depois operar o sistema? Eu respondo que depende do apetite a risco do setor privado. Uma coisa é você fazer uma obra complexa com tempo e orçamento definidos. “Olha, você vai ter tanto aqui para gastar, se você gastar mais o problema é seu”, com uma solução de engenharia relativamente simples. O Metrô de Salvador é um metrô supersimples, basicamente, por ser de superfície. Não tem grandes túneis, as soluções de engenharia foram mais fáceis, no sentido de serem menos complexas. O Metrô de São Paulo tem escavação e uma série de questões que precisam ser avaliadas pelo setor privado por conta dos riscos envolvidos. Então, é uma equação que depende do apetite a risco do setor privado também.

RF – Os riscos que envolvem obras metro ferroviárias, de um modo geral, inibem a iniciativa privada para a concretização de uma eventual PPP?

SC – Eu não me espantaria se a solução adotada por São Paulo naquela época, em 2004, tivesse sido pela construção do metrô da forma convencional. Mas também não me espanta o governo ter optado pela PPP, porque a construção da forma tradicional pode abrir espaço para escândalos de corrupção como o que vimos, inclusive, no próprio Metrô de São Paulo. Valeria a pena ter feito a construção? Valeria se o setor privado tivesse o apetite a risco de encarar o risco de fazer a construção. E aí tem que se pensar em tudo: se no meio do caminho encontra um sítio arqueológico, a rota precisaria ser desviada ou projeto modificado, e qual seria a divisão desse risco? Então esse tipo de questão precisa ser, precisamos de bons projetos e rentabilidade também. Mas não adianta termos um projeto rentável se tivermos um governo que vai conduzir esse processo de PPP de uma forma tecnicamente ruim ou corrupta.

É preciso ter um fluxo cativo de cargas pra justificar o investimento. Então, o setor ferroviário depende do nível de exposição a risco que o ente privado esteja disposto a ter. debatida no caso de metrô e de ferrovias. São questões que ajudam a explicar um pouco o porquê de não termos tantos exemplos de PPPs no setor metroferroviário no Brasil.

RF – A legislação vigente hoje facilita a estruturação de contratos de PPP? Há algum entrave em relação ao isso?

SC – Acho que o nosso problema não é nem tanto a legislação, mas sim a forma como se interpreta a legislação. E eventualmente temos hoje um grau de discricionariedade de alguns agentes que interpretam as leis e acabam gerando incertezas. Por exemplo, no meio do caminho se faz uma PPP para um metrô, com a previsão de um determinado valor gasto para a construção e um certo número de receita tanto de viajantes como de receitas acessórias com base em publicidade e exploração de espaços comerciais. E coloca isso numa equação, para estimar uma projeção de receitas e de despesas. Se a conta não fecha, o governo coloca uma determinada contraprestação. Bom, a lei permite isso. Mas e se no meio do caminho, o Ministério Público fala “não, você não pode colocar aqui, explorar comercialmente esse espaço porque você tem que colocar pessoas que eram ambulantes que foram retiradas da rua, tem que arrumar emprego para esses ambulantes, então esses ambulantes vão ter barraquinhas aqui e você vai ter que deixar que eles vendam pra você aqui dentro”. E aí o ente privado fala “mas essa não era a receita que eu tinha estimado. Tinha projetado uma receita colocando aqui, por exemplo, uma franquia que renderia faturamento capaz de fechar a minha equação de custo. E aí existe uma interferência externa que frustra isso.

RF – O senhor fala em um ambiente de insegurança jurídica?

SC – Sim. Por exemplo, a exploração de publicidade, que a empresa projetou colocar nos trens e estações outdoors de publicidade pra rentabilizar, e vem alguém dizer que não pode, porque tem uma lei de poluição visual. Digo isso porque podem surgir no meio do caminho leis que não estavam previstas na regra do jogo, no momento de assinatura do contrato. Então não me parece um problema de legislação e, sim, do governo respeitar os contratos e tudo aquilo que foi combinado. Se isso não acontece, o setor privado fica na mão? Então, o grande problema é quando o setor público, nas suas mais variadas esferas do executivo ao legislativo e ao judiciário (Ministério Público), não respeita as regras do jogo. A insegurança jurídica é o grande ponto. A legislação pode ter um ou outro ajuste. Reduzir o valor da obra, ou melhor, aumentar um pouquinho o comprometimento das despesas, é possível fazer regulagens pequenas, mas o grande problema é a insegurança jurídica gerada hoje.

RF – O que é preciso acontecer para que de fato as PPPs funcionem de maneira adequada no Brasil?

SC – A implementação de PPPs requer duas coisas: competência e instituições. Então você precisa ter instituições que assegurem que as regras do jogo vão funcionar, e precisa ter competência e pessoas do lado do governo que saibam interagir com o setor privado de forma republicana, sem corrupção. É preciso ter profissionais do setor privado que saibam interagir com o governo, a competência é para os dois lados, o setor privado também tem que ser capacitado para lidar com esse ambiente. Então o que vai fazer essa parceria funcionar são competências e instituições. A presença desses dois pontos tende a aumentar o apetite do setor privado.

RF – O setor regulatório também é uma peça-chave para que as PPPs funcionem de maneira adequada para ambos os lados?

SC – A regulação, sem dúvida, é superimportante nesse contexto. Regulação tem uma parte de instituições, que é a regra do jogo, a regulação coloca a regra do jogo. E a regra do jogo tem que ser firme, a agência reguladora não pode ser capturada. A agência reguladora não pode falar fino com um e falar grosso com outro. Não posso deixar a agência reguladora investir nos interesses da empresa A ou da empresa B. Então, volto a dizer, que é necessário ter pessoas com capacidade para regular. Mas tem também a questão de competência, o profissional da agência reguladora precisa ser competente. Precisa entender e aprender tecnicamente, tem que conhecer o setor, a célula, tem que saber o que cobrar e como cobrar.

RF – De todas as PPPs na área metroferroviária no Brasil, a do Metrô de Salvador, na sua opinião, foi o caso mais bem-sucedido?

SC – O próximo governo tem que sinalizar claramente que vê com bons olhos uma agenda de PPP, que beneficie a geração de valor público, e isso não significa que público e privado devam ser inimigos. O caso do Metrô de Salvador é interessantíssimo, que merece ser colocado aqui como um arranjo atrativo. Lá conseguiu-se construir num prazo relativamente curto um sistema que gerou um baita benefício para a população, colocando os incentivos adequados para o setor privado. O triste do Metrô de Salvador é que foram quase 13 anos para ser inaugurado. E, na verdade, só foi entregue quando o setor privado assumiu os trechos 1 e 2, quando o governo estruturou um modelo integrado que fez sentido e fechou a conta. Então, o Metrô de Salvador é um bom exemplo de como o governo e o setor privado podem, por meio de incentivos adequados, entregar uma obra relevante para a população. É uma parceria que chamamos de ganha-ganha, ou seja, ganha a população, ganha o setor privado que tem o negócio e ganha o político que está com a camisa. Então, se conseguirmos reproduzir esse espírito de ter parcerias público-privadas no setor ferroviário que eu chamo de ganha-ganha, teremos o melhor dos mundos, todos vão ganhar e os incentivos vão estar alinhados.

RF – Nem todos os projetos metro ferroviários do Brasil contam com PPP. Por que? O que impede a adoção desse modelo?

SC – A conta precisa fechar para o setor privado, tem que ter um projeto que seja atrativo. Primeiro, o governo tem que ser crível a ponto de incentivar o setor privado a entrar no projeto. O governo precisa mostrar que tem competência para poder conduzir o processo. As descrições não podem gerar incertezas. E o projeto em si, a conta tem que fechar, a base dos benefícios tem que fechar com o setor privado. Se estas coisas não estão alinhadas, lamento, as coisas tendem a não funcionar. Então, é preciso ter bons projetos e rentabilidade também. Mas não adianta termos rentabilidade se tivermos um governo que vai conduzir esse processo de PPP de uma forma tecnicamente ruim ou corrupta. Os dois casos tendem a afugentar o bom ator privado, que sai se as regras do jogo não forem respeitadas. Então, volto a dizer, competências do lado do setor público, competências do lado do setor privado, regras do jogo e instituições claras tendem a gerar maior número de PPPs. A falta disso pode explicar o caso que temos hoje, com um número de PPPs muito aquém do que poderíamos e deveríamos ter.

RF – Como a PPP pode ser vantajosa para o setor ferroviário?

SC – Existe uma demanda reprimida. No caso do setor ferroviário é um pouco mais complicado, por quê? É preciso ter um fluxo cativo de cargas pra justificar o investimento. Então, o setor ferroviário depende do nível de exposição a risco que o setor privado esteja disposto a ter. Em 2008 fiz um artigo sobre a Ferrovia de Integração Oeste-Leste, a Fiol, que vai de Ilhéus (BA) a Figueirópolis (TO). Entre outras coisas, falei que não seria viável uma PPP, fizemos todas as contas e destrinchamos as incertezas regulatórias e o volume a ser transportado, chegando à conclusão que talvez o investimento não valeria a pena para o ente privado. Concluímos que o projeto só pararia de pé se o governo colocasse muito dinheiro. Mas é tudo uma questão de regulação, de direito de passagem em outras malhas etc. Então é necessário baixar a previsão de risco para que PPPs deslanchem no setor ferroviário de carga.

RF – Sim, não temos exemplos de PPPs no setor ferroviário de carga…

SC – Não existe por uma questão de que a conta precisa fechar para o setor privado, e ao que se aparenta, não tem nenhum projeto hoje no qual a conta fecha e que abrisse espaço para arranjos entre governo e empresa, colocando dinheiro. Aí quando a conta fecha muito a empresa constrói uma ferrovia que só ela mesma usa. A Vale duplicou a EFC, mas somente ela vai usar aquela ferrovia. Mas e aí? Como fica a questão do direito de passagem? São questões que também precisam ser debatidas.

RF – E como o próximo governo pode agir para incentivar as PPPs e melhorar esse cenário que apontou?

SC – O próximo governo tem que sinalizar claramente que vê com bons olhos uma agenda de PPP, que beneficie a geração de valor público, e a geração de valor público não significa que público e privado devem ser inimigos. Um governo que vá brigar por reformas e interlocução com atores judiciários para que não mude as regras do jogo. O governo precisa sinalizar o compromisso dele, o conhecimento de que é preciso ter o ator privado engajado nesses serviços, e que vai fazer de tudo pra baixar a percepção de risco e aumentar a credibilidade para que os atores privados queiram investir. É preciso que o governo seja crível.

Fonte: Revista Ferroviária